FINANÇAS PÚBLICAS
Conceito: É um ramo da economia que estuda as políticas públicas, detendo-se, mais especificamente, sobre aquelas políticas de natureza fiscal. Ou seja, trata-se do estudo econômico da Tributação, da Dívida Pública e dos Gastos Públicos.
Outras denominações da disciplina: "Economia do Setor Público" e "Ciência das Finanças". Alguns autores, entretanto, informam que a Economia do Setor Público (public economics) seria o estudo econômico das políticas públicas em geral abrangendo não somente a Política Fiscal, mas também a política monetária e cambial.
Joseph E. Stiglitz (in Economics of the Public Sector, 3a. ed., New York, W.W. Norton & Company, 1999) apresenta algumas das questões centrais no estudo das finanças públicas/economia do setor público:
a) Como a atividade governamental afeta a economia?
b) o que o governo deve fazer? quais as funções do estado na economia?
c) Por que determinadas atividades econômicas são realizadas pelo setor público e outras são realizadas pelo setor privado?
d) O governo deve realizar mais funções do que vem atualmente realizando?
Subsídio para o Direito Financeiro e para o Direito Tributário.
Sobre este tema, leciona o Prof. Regis Fernandes de Oliveira (in Curso de Direito Financeiro, São Paulo, RT, 2006) que:
"A ciência das finanças é, antes de tudo, informativa. Fornece dados ao político para que ele decida. Procura fenômenos econômicos, por exemplo, que possam servir de incidência para alguma norma tributária, fornecendo meios arrecadatórios ao Estado; estuda as reais necessidades da sociedade, os meios disponíveis para atendimento dos interesses públicos, sob os mais variados aspectos, e municia os agentes públicos para que possam decidir sobre os mais variados temas, inclusive, política fiscal. É gama enciclopédica de conhecimentos sobre uma série de possibilidades disponíveis.
O ponto central da ciência das finanças incide sobre a atividade fiscal, ou seja, a desempenhada com o propósito de obter recursos para o custeio das atividades estatais.
Por ser ciência pré-jurídica, não é objeto de estudo dos juristas, servindo apenas, como ponto de partida para fornecimento de meios destinados ao estudo do fenômeno financeiro".
Sistema Econômico: Forma como está organizada uma sociedade para o desenvolvimento das atividades econômicas (produção, consumo, distribuição, etc).
Resposta às seguintes questões:
a) o que produzir? - Dentre um leque de possibilidades de produção a sociedade terá que fazer uma escolha de quais os produtos e quais as respectivas quantidades que serão produzidas.
b) como produzir? - A sociedade terá que escolher quais os recursos produtivos que serão utilizados para a fabricação dos produtos elegidos, considerado o nível tecnológico nela existente.
c) para quem produzir? A sociedade terá também que decidir como seus membros participarão da distribuição dos resultados de sua produção.
Numa Economia de Mercado, a resposta a estas questões é fornecida pelo jogo da oferta e da procura nos mercados de bens e serviços e no mercado de fatores de produção.
Fala-se que, nos mercados privados, há uma soberania do consumidor.
Segundo Alfredo Filellini[1]: "Nesta esfera [mercado privado], costuma-se dizer que o consumidor é soberano. Ele "vota" com suas cédulas monetárias, seu dinheiro, elegendo as mercadorias que lhe são mais úteis. A prática decisória é baseada na regra '1 unidade monetária = 1 voto'. O mecanismo de voto é o sistema de preço, que mostra, por parte do consumidor, a disposição e a capacidade de pagar determinadas contribuições para a produção de certos bens e, por parte do produtor, a concordância em produzí-los, na proporção das receitas de vendas estimadas em face dos custos de produção".
Teoria do Bem-Estar Social (welfare economics): "Sob certas condições, os mercados competitivos geram uma alocação de recursos que se caracteriza pelo fato de que é impossível promover uma realocação de recursos de tal forma que um indivíduo aumente o seu grau de satisfação, sem que ao mesmo tempo, isso esteja associado a uma piora na situação de outro indivíduo" (ótimo de pareto)[2]
Costuma-se dizer que o Setor Privado é eficiente.
Entretanto, para que o sistema de mercados possa ser reconhecido como alocador eficiente de recursos, necessita da presença de certos elementos:
1. condições de concorrência perfeita:
1.1 Existência de um grande número de pequenos vendedores e compradores, de tal forma que cada vendedor representam muito pouco no total do mercado (mercado atomizado).
1.2 Produto transacionado é homogêneo.
1.3 Livre entrada e saída de empresas no mercado.
1.4 Perfeita transparência/conhecimento dos vendedores e compradores de tudo que acontece no mercado.
1.5 Perfeita mobilidade dos recursos produtivos.
2. Ausência de externalidades na produção e no consumo.
TEMA 01 - FALHAS DE MERCADO (MARKET FAILURE)
1.1 Existência de Bens Públicos: São aqueles cujo consumo/uso é indivisível (consumo coletivo) ou "não rival" e que não estão sujeitos ao princípio da exclusão. Exemplos: Segurança Pública, Defesa nacional, ruas, iluminação pública, etc.
Bem privado puro: é rival no consumo, divisível (consumo individual) e sujeito ao princípio da exclusão. A rivalidade no consumo significa que, quando um indivíduo aumenta suas aquisições dele, diminui a disponibilidade para outros. Por outro lado, o princípio da exclusão nos informa que uma utilidade somente poderá ser usufruída, caso seja feito um pagamento equivalente ao preço de sua aquisição, sendo excluídos do consumo aqueles que não estão dispostos ou que estão incapacitados a fazê-lo.
Bens meritórios ou quase-públicos: São aqueles cujo consumo, individual ou coletivo, ainda que sujeitos ao princípio da exclusão, são providos pelo Poder Público, pelo fato de gerarem altos benefícios sociais e externalidades positivas. Em alguns casos, o consumo destes é obrigatório (Ex. Educação Primária, Vacinação, etc.), em outros é simplesmente tornado facultativo, segundo informa Alfredo Filellini[3].
Bens demeritórios: Segundo Filellini[4], são aqueles cujo consumo é inibido pela imposição de pesados impostos, tais como cigarros e bebidas alcoólicas, ou pela proibição direta, tais como os tóxicos.
1.2 Monopólios Naturais: Existem setores cujo processo produtivo caracteriza-se por retornos crescentes de escala. Uma grande quantidade de empresas operando neste setor implicaria um nível de produção muito baixo e, portanto, custos de produção mais elevados.
Atuação estatal:
a) regulação: de forma a impedir que o poder de mercado detido pelas empresas monopolistas reflita-se na cobrança de preços abusivos junto aos consumidores.
b) produção.
1.3 Externalidades: Situações em que as ações de um agente econômico implicam benefícios ou prejuízos a outros agentes econômicos.
Externalidades:
positivas (economias externas) ou negativas (deseconomias externas)
na produção e no consumo.
Atuação estatal:
a) produção direta ou incentívos para as atividades que geram externalidades positivas;
b) multas/impostos para desestimular as externalidades negativas;
c) regulamentação.
Abordagens de Coase e de Pigou
Teorema de Coase: "Quando as partes podem negociar sem custo, e com possibilidade de obter benefícios mútuos, o resultado das transações deverá ser eficiente (...)" (Ronald Coase, the problem of social cost)
Pigou: Propõe a adoção de um imposto para a correção da externalidade negativa.
Recursos Comuns: São aqueles aos quais qualquer pessoa tem livre acesso.
Exemplos: Ar, Agua, flora, fauna, lago.
Tragédia dos Comuns: Uso indiscriminado e exagerado, além do nível ótimo, de um determinado recurso comum.
Exemplo:
Pesca em um lago. A atividade de um pescador afeta a dos outros pescadores.
Considerando um lago, o número de peixes fisgados cresce, inicialmente, com o número de pescadores. Com o aumento do número de barcos no local, acima de um nível ótimo, o resultado das pesca será menor para um mesmo esforço.
Solução desta Externalidade: Conferir Direitos de Propriedade.
Congestionamento.
Exemplo: Londres x São Paulo
Londres: Pedágio urbano
São Paulo: Regulamentação - Rodízio de Veículos
1.4 Mercados incompletos/Riscos Pesados: um bem ou serviço não é ofertado pelo setor privado, ainda que o seu custo de produção esteja abaixo do preço que os potenciais consumidores estariam dispostos a pagar.
Exemplo: Produção de Satélites, infra-estrutura
Atuação estatal:
a) produção direta
b) financiamentos de longo prazo - Ex. BNDES.
1.5 Falhas de Informação: É comum que alguma parte envolvida em uma transação, geralmente o consumidor, não possua informação completa sobre o produto que está negociando. Nestes casos o governo deve agir obrigando que toda informação relevante a respeito de um determinado produto seja conhecida por todos os participantes do mercado. (Cf. Roberto Ellery - site: www.robertoellery.com.br)
O vendedor de um produto freqüentemente possui melhores informações a respeito da qualidade do que o comprador. A informação assimétrica deste tipo cria um desvio de eficiência no qual os produtos de baixa qualidade tendem a eliminar os de alta qualidade do mercado. Este desvio de eficiência de mercado poderá ser eliminado se os vendedores oferecerem produtos padronizados, fornecerem certificados e garantias, ou encontrarem outras formas de manter uma boa reputação para os seus produtos.
Ex. Produtos Populares Importados (baixa qualidade)
- IMETRO
- Código de Defesa do Consumidor.
1.6 Ocorrências de desemprego e inflação: Neste caso, salientam Fábio Giambiagi e Ana Cláudia Além que o Estado deve implementar políticas públicas que visem a manutenção do sistema econômico o mais próximo possível do pleno emprego e da estabilidade dos preços[5].
TEMA 02 - FUNÇÕES ECONÔMICAS DO ESTADO - RICHARD A. MUSGRAVE[6]
Outras denominações da disciplina: "Economia do Setor Público" e "Ciência das Finanças". Alguns autores, entretanto, informam que a Economia do Setor Público (public economics) seria o estudo econômico das políticas públicas em geral abrangendo não somente a Política Fiscal, mas também a política monetária e cambial.
Joseph E. Stiglitz (in Economics of the Public Sector, 3a. ed., New York, W.W. Norton & Company, 1999) apresenta algumas das questões centrais no estudo das finanças públicas/economia do setor público:
a) Como a atividade governamental afeta a economia?
b) o que o governo deve fazer? quais as funções do estado na economia?
c) Por que determinadas atividades econômicas são realizadas pelo setor público e outras são realizadas pelo setor privado?
d) O governo deve realizar mais funções do que vem atualmente realizando?
Subsídio para o Direito Financeiro e para o Direito Tributário.
Sobre este tema, leciona o Prof. Regis Fernandes de Oliveira (in Curso de Direito Financeiro, São Paulo, RT, 2006) que:
"A ciência das finanças é, antes de tudo, informativa. Fornece dados ao político para que ele decida. Procura fenômenos econômicos, por exemplo, que possam servir de incidência para alguma norma tributária, fornecendo meios arrecadatórios ao Estado; estuda as reais necessidades da sociedade, os meios disponíveis para atendimento dos interesses públicos, sob os mais variados aspectos, e municia os agentes públicos para que possam decidir sobre os mais variados temas, inclusive, política fiscal. É gama enciclopédica de conhecimentos sobre uma série de possibilidades disponíveis.
O ponto central da ciência das finanças incide sobre a atividade fiscal, ou seja, a desempenhada com o propósito de obter recursos para o custeio das atividades estatais.
Por ser ciência pré-jurídica, não é objeto de estudo dos juristas, servindo apenas, como ponto de partida para fornecimento de meios destinados ao estudo do fenômeno financeiro".
Sistema Econômico: Forma como está organizada uma sociedade para o desenvolvimento das atividades econômicas (produção, consumo, distribuição, etc).
Resposta às seguintes questões:
a) o que produzir? - Dentre um leque de possibilidades de produção a sociedade terá que fazer uma escolha de quais os produtos e quais as respectivas quantidades que serão produzidas.
b) como produzir? - A sociedade terá que escolher quais os recursos produtivos que serão utilizados para a fabricação dos produtos elegidos, considerado o nível tecnológico nela existente.
c) para quem produzir? A sociedade terá também que decidir como seus membros participarão da distribuição dos resultados de sua produção.
Numa Economia de Mercado, a resposta a estas questões é fornecida pelo jogo da oferta e da procura nos mercados de bens e serviços e no mercado de fatores de produção.
Fala-se que, nos mercados privados, há uma soberania do consumidor.
Segundo Alfredo Filellini[1]: "Nesta esfera [mercado privado], costuma-se dizer que o consumidor é soberano. Ele "vota" com suas cédulas monetárias, seu dinheiro, elegendo as mercadorias que lhe são mais úteis. A prática decisória é baseada na regra '1 unidade monetária = 1 voto'. O mecanismo de voto é o sistema de preço, que mostra, por parte do consumidor, a disposição e a capacidade de pagar determinadas contribuições para a produção de certos bens e, por parte do produtor, a concordância em produzí-los, na proporção das receitas de vendas estimadas em face dos custos de produção".
Teoria do Bem-Estar Social (welfare economics): "Sob certas condições, os mercados competitivos geram uma alocação de recursos que se caracteriza pelo fato de que é impossível promover uma realocação de recursos de tal forma que um indivíduo aumente o seu grau de satisfação, sem que ao mesmo tempo, isso esteja associado a uma piora na situação de outro indivíduo" (ótimo de pareto)[2]
Costuma-se dizer que o Setor Privado é eficiente.
Entretanto, para que o sistema de mercados possa ser reconhecido como alocador eficiente de recursos, necessita da presença de certos elementos:
1. condições de concorrência perfeita:
1.1 Existência de um grande número de pequenos vendedores e compradores, de tal forma que cada vendedor representam muito pouco no total do mercado (mercado atomizado).
1.2 Produto transacionado é homogêneo.
1.3 Livre entrada e saída de empresas no mercado.
1.4 Perfeita transparência/conhecimento dos vendedores e compradores de tudo que acontece no mercado.
1.5 Perfeita mobilidade dos recursos produtivos.
2. Ausência de externalidades na produção e no consumo.
TEMA 01 - FALHAS DE MERCADO (MARKET FAILURE)
1.1 Existência de Bens Públicos: São aqueles cujo consumo/uso é indivisível (consumo coletivo) ou "não rival" e que não estão sujeitos ao princípio da exclusão. Exemplos: Segurança Pública, Defesa nacional, ruas, iluminação pública, etc.
Bem privado puro: é rival no consumo, divisível (consumo individual) e sujeito ao princípio da exclusão. A rivalidade no consumo significa que, quando um indivíduo aumenta suas aquisições dele, diminui a disponibilidade para outros. Por outro lado, o princípio da exclusão nos informa que uma utilidade somente poderá ser usufruída, caso seja feito um pagamento equivalente ao preço de sua aquisição, sendo excluídos do consumo aqueles que não estão dispostos ou que estão incapacitados a fazê-lo.
Bens meritórios ou quase-públicos: São aqueles cujo consumo, individual ou coletivo, ainda que sujeitos ao princípio da exclusão, são providos pelo Poder Público, pelo fato de gerarem altos benefícios sociais e externalidades positivas. Em alguns casos, o consumo destes é obrigatório (Ex. Educação Primária, Vacinação, etc.), em outros é simplesmente tornado facultativo, segundo informa Alfredo Filellini[3].
Bens demeritórios: Segundo Filellini[4], são aqueles cujo consumo é inibido pela imposição de pesados impostos, tais como cigarros e bebidas alcoólicas, ou pela proibição direta, tais como os tóxicos.
1.2 Monopólios Naturais: Existem setores cujo processo produtivo caracteriza-se por retornos crescentes de escala. Uma grande quantidade de empresas operando neste setor implicaria um nível de produção muito baixo e, portanto, custos de produção mais elevados.
Atuação estatal:
a) regulação: de forma a impedir que o poder de mercado detido pelas empresas monopolistas reflita-se na cobrança de preços abusivos junto aos consumidores.
b) produção.
1.3 Externalidades: Situações em que as ações de um agente econômico implicam benefícios ou prejuízos a outros agentes econômicos.
Externalidades:
positivas (economias externas) ou negativas (deseconomias externas)
na produção e no consumo.
Atuação estatal:
a) produção direta ou incentívos para as atividades que geram externalidades positivas;
b) multas/impostos para desestimular as externalidades negativas;
c) regulamentação.
Abordagens de Coase e de Pigou
Teorema de Coase: "Quando as partes podem negociar sem custo, e com possibilidade de obter benefícios mútuos, o resultado das transações deverá ser eficiente (...)" (Ronald Coase, the problem of social cost)
Pigou: Propõe a adoção de um imposto para a correção da externalidade negativa.
Recursos Comuns: São aqueles aos quais qualquer pessoa tem livre acesso.
Exemplos: Ar, Agua, flora, fauna, lago.
Tragédia dos Comuns: Uso indiscriminado e exagerado, além do nível ótimo, de um determinado recurso comum.
Exemplo:
Pesca em um lago. A atividade de um pescador afeta a dos outros pescadores.
Considerando um lago, o número de peixes fisgados cresce, inicialmente, com o número de pescadores. Com o aumento do número de barcos no local, acima de um nível ótimo, o resultado das pesca será menor para um mesmo esforço.
Solução desta Externalidade: Conferir Direitos de Propriedade.
Congestionamento.
Exemplo: Londres x São Paulo
Londres: Pedágio urbano
São Paulo: Regulamentação - Rodízio de Veículos
1.4 Mercados incompletos/Riscos Pesados: um bem ou serviço não é ofertado pelo setor privado, ainda que o seu custo de produção esteja abaixo do preço que os potenciais consumidores estariam dispostos a pagar.
Exemplo: Produção de Satélites, infra-estrutura
Atuação estatal:
a) produção direta
b) financiamentos de longo prazo - Ex. BNDES.
1.5 Falhas de Informação: É comum que alguma parte envolvida em uma transação, geralmente o consumidor, não possua informação completa sobre o produto que está negociando. Nestes casos o governo deve agir obrigando que toda informação relevante a respeito de um determinado produto seja conhecida por todos os participantes do mercado. (Cf. Roberto Ellery - site: www.robertoellery.com.br)
O vendedor de um produto freqüentemente possui melhores informações a respeito da qualidade do que o comprador. A informação assimétrica deste tipo cria um desvio de eficiência no qual os produtos de baixa qualidade tendem a eliminar os de alta qualidade do mercado. Este desvio de eficiência de mercado poderá ser eliminado se os vendedores oferecerem produtos padronizados, fornecerem certificados e garantias, ou encontrarem outras formas de manter uma boa reputação para os seus produtos.
Ex. Produtos Populares Importados (baixa qualidade)
- IMETRO
- Código de Defesa do Consumidor.
1.6 Ocorrências de desemprego e inflação: Neste caso, salientam Fábio Giambiagi e Ana Cláudia Além que o Estado deve implementar políticas públicas que visem a manutenção do sistema econômico o mais próximo possível do pleno emprego e da estabilidade dos preços[5].
TEMA 02 - FUNÇÕES ECONÔMICAS DO ESTADO - RICHARD A. MUSGRAVE[6]
· função alocativa: relaciona-se à alocação de recursos por parte do governo a fim de oferecer bens públicos (ex. rodovias, segurança), bens semi-públicos ou meritórios (ex. educação e saúde), desenvolvimento (ex. construção de usinas), etc.;
Alocação intra-setorial[7]: O Governo adota medidas tendentes a modificar a composição das mercadorias e serviços disponíveis nos setores público e privado, as formas de combinação dos fatores produtivos na produção de mercadorias e serviços e ainda os termos de troca prevalecentes para as mercadorias, serviços e fatores de produção, nos respectivos mercados.
Alocação intersetorial[8]: Alocação do produto da economia entre os setores público e privado.
Alocação e Crescimento: A partir dos anos trinta.
Situações em que a alocação pode ocorrer:
a) produção dos bens públicos;
b) produção dos bens meritórios;
c) monopólios naturais;
d) riscos pesados.
· função distributiva: é a redistribuição de rendas realizada através das transferências, dos impostos e dos subsídios governamentais. Um bom exemplo é a destinação de parte dos recursos provenientes de tributação ao serviço público de saúde, serviço o qual é mais utilizado por indivíduos de menor renda[9].
Na economia de mercado, os rendimentos auferidos pelos cidadãos proprietários de fatores de produção são determinados;
a) pela quantidade de recursos produtivos que possuem;
b) pelo valor de mercado do fator de produção. (produtividade do fator e excesso ou escassez do fator)
Alfredo Filellini: "O mercado premia o produto, não o esforço. As pessoas com baixos níveis de educação e treinamento, com limitações intelectuais ou saúde precária, que produzem artigos de oferta excessiva em relação à demanda, provavelmente ganharão pouco. Contrastando a isso, aqueles com maior habilidade, educação, treinamento superiores e talentos de reduzida oferta tenderão a ganhar mais mesmo trabalhando um menor número de horas e desfrutando de condições atrativas de trabalho (...) Os ganhos respectivos se comportarão da mesma forma, como também os dos proprietários do capital e dos recursos naturais atingidos pelos efeitos do novo perfil de demanda".
Nem sempre o perfil distributivo se torna socialmente aceitável, exigindo a atuação do estado nesta distribuição. Tal atuação pode-se dar, por exemplo, por meio da tributação progressiva dos mais aquinhoados e da transferência de renda ou da prestação de bens/serviços aqueles menos aquinhoados.
Distribuição pode-se dar:
a) por classes sociais (dentro de um mesmo espaço geográfico);
b) em razão de sexo, idade, cor, descendência.
c) por localização geográfica (distribuição regional): Exemplos: Fundos de Participação.
· função estabilizadora: é a aplicação das diversas políticas econômicas a fim de promover o emprego, o desenvolvimento e a estabilidade, diante da incapacidade do mercado em assegurar o atingimento de tais objetivos.
Objetivo: Estabilizar as principais variáveis macroeconômicas:
a) Produto - Crescimento;
b) Emprego - Desemprego;
c) Preços - Inflação;
d) Câmbio.
ALGUMAS DESTAS VARIÁVEIS SÃO CONFLITANTES.
Por exemplo, usualmente, uma maior produção (e emprego) está associada a uma maior dificuldade no controle dos Preços e do Câmbio.
Interferências entre as Políticas alocativa, distributiva e estabilizadora.
Podem ocorrer efeitos distributivos implícitos quando o governo empreende ações alocativas explícitas.
Por exemplo: Quando o governo constrói uma hidrelétrica (função alocativa) favorece as indústrias da construção civil e de cimento afetando os salários e lucros nessas áreas.
Ou ainda, quando o governo aloca recursos para a produção de bens e serviços destinados às camadas menos favorecidas da população.
Uma política distributiva explícita, por sua vez, redimensiona o perfil de consumo da sociedade (interferindo na alocação de recursos da economia).
BIBLIOGRAFIA
1. Stiglitz, Joseph E., Economics of the public sector, 3a. ed, New York, WW Norton & Company, 1999.
2. VICECONTI, Paulo E. V. - NEVES, Silverio das, Introdução à economia, 7a. ed., São Paulo, Frase Editora, 2005.
3. REZENDE, Fernando, Finanças Públicas, São Paulo, Atlas, 2001.
4. GIAMBIAGI, Fábio - ALÉM, Ana Cláudia, Finanças Públicas - teoria e prática no Brasil, 2a. ed., Rio de Janeiro, Campus, 2000.
5. FILELLINI, Alfredo, Economia do Setor Público, São Paulo, Atlas, 1989.
[1] Cf. Economia do Setor Público, São Paulo, Atlas, 1989.
[2] Cf. Fabio Giambiagi e Ana Cláudia Além, Finanças Públicas - teoria e prática no brasil, 2a. ed., Rio de Janeiro, Campus, 2000.
[3] Cf. Economia do Setor Público, São Paulo, Atlas, 1989.
[4] op. cit.
[5] Cf. Fabio Giambiagi e Ana Cláudia Além, Finanças Públicas - teoria e prática no brasil, 2a. ed., Rio de Janeiro, Campus, 2000.
[6] Extraída do site: http://www.economiabr.net/economia/7_tfp.html
[7] Vide Alfredo Filellini, op. cit.
[8] Vide Alfredo Filellini, op.cit.
[9] Vide Alfredo Filellini, op.cit.
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